یادداشتی از علی حیدری؛
سازمان تامین اجتماعی در «مارپیچ ارّه*»
از دیرباز تاکنون اگرچه سازمان تامین اجتماعی یک نهاد غیر دولتی و غیر حاکمیتی بوده است ولیکن بخش قابل توجهی از وظایف، تکالیف و ماموریتهای حاکمیت در قبال بخش عظیمی از جامعه مولد و زحمتکش کشور را با تکیه بر مشارکت مالی شرکای اجتماعی (بیمه شده، مستمری بگیر و کارفرما) و بدون اتکاء به بودجه ها، اعتبارات و منابع دولتی به انجام رسانده است.
به موجب قانون تامین اجتماعی ۳ درصد از حق بیمه کارگران به عنوان کمک دولت به بیمه شدگان برعهده دولت بوده و میباشد و این سهم الشرکه کمک دولت به بیمه شدگان است که بایستی هرساله نقداً به سازمان پرداخت میگردید و طی نیم قرن گذشته از سوی دولت پرداخت نشد و طی پنج دهه گذشته نیز براساس حدود ۳۶ قانون، مقررات و مقرره دولتها و مجالس گذشته تقبل و تعهد پرداخت حق بیمه تمام یا بخشی از سهمالشرکه کارفرمایان خاص و یا بیمه شدگان خاص برعهده دولت گذارده شد. یعنی اعطای یارانه بیمهای و حمایت از اقشار و صنوف خاص بصورت نسیه و منظور کردن آن به حساب بدهی دولت.
اثرات منفی عدم پرداخت به موقع حق بیمههای جاری و سنواتی سهم دولت و یا در تعهد دولت تا اواخر دهه ۸۰ چندان به چشم نمیآمد چراکه سازمان دارای مازاد نقدینگی بود ولی متعاقب اجرای طرح تحول سلامت و با توجه به مشکلات اقتصادی مبتلابه کشور از اوائل دهه ۹۰ سازمان به خاطر عدم ایفای تعهدات بیمهای جاری دولت (صرفنظر معوقات بیمهای مزمن و سنواتی دولت) دچار کسری نقدینگی شدید گردید و مجبور به اخذ تسهیلات و یا فروش اموال و دارائی شد و علاوه بر عدم النفع ناشی از عدم وصول به موقع حق بیمههای سهم دولت، متحمل هزینه تامین مالی این تسهیلات نیز گردید.
معنی دیگر این رویه دولتها و مجالس گذشته در قبال سازمان تامین اجتماعی این است که دولتهای قبل به جای استقراض از بانک مرکزی برای جبران کسری بودجه، عملاً به استقراض از سازمانهای بیمهگر اجتماعی بویژه سازمان تامین اجتماعی مبادرت کردهاند و چون استقراض از بانک مرکزی شفاف بود و رسانه ها، مراکز نظارتی و صاحبنظران اقتصادی بر روی آن حساس بودند عملاً دولتها به سمت استقراض از جیب کارگران رفتند.
به عبارت دیگر در طول دهه ۹۰ و حتی در سال جاری چنانچه دولت فارغ از بدهیهای سنواتی و معوقه ۴۵۰ هزار میلیارد تومانی خود به سازمان تامین اجتماعی، فقط و فقط حق بیمههایی که در طول سال جاری و یا سال گذشته ایجاد شده است را نقداً به سازمان تامین اجتماعی و یا از طریق بهادارسازی (انتشار اوراق با تضمین اصل و فرع توسط دولت در سر رسید) و یا تهاتر اموال و دارائیها بپردازد سازمان تامین اجتماعی نه تنها مشکل نقدینگی ندارد، بلکه میتواند بخشی از منابع را نیز برای حفظ و ارتقاء ارزش ذخایر و پوشش تعهدات آتی، سرمایهگذاری نماید.
بهر تقدیر روند کسری نقدینگی سازمان تامین اجتماعی از یکطرف در اوائل دهه ۹۰ با شروع طرح تحول سلامت و محرومیت سازمان از منابع عظیم اختصاص یافته به این طرح، شروع شد و از سوی دیگر روند بازپرداخت بدهیهای دولت که در اواخر دولت دهم آغاز شده بود با شروع بکار دولت یازدهم متوقف گردید و حتی بخشهای مهمی از مصوبات دولت دهم برای تهاتر بدهیهای دولت به ویژه معادن گل گهر در ابتدای کار دولت یازدهم لغو گردید.
بدین ترتیب که سازمان تامین اجتماعی در زمان مدیرعاملی آقای مرتضوی حدود ۳۵ هزار میلیارد تومان از دولت بابت حق بیمههای معوقه طلبکار بود و دولت دهم طی مصوباتی مقرر داشته بود که سهام تعدادی از شرکتهای دولتی از جمله معادن گل گهر به سازمان واگذار شود در آن زمان بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی ۳۵ میلیارد دلار ارزش داشت ولیکن علیرغم گذشت حدود ۱۰ سال و افزایش میزان بدهیهای معوقه دولت به ۴۵۰ هزار میلیارد تومان، ارزش این مطالبات در حال حاضر حدود ۱۱ میلیارد دلار است؟!
صرفنظر از این عدم النفع تحمیلی به بیمه شدگان و مستمری بگیران، بایستی این نکته را در نظر گرفت که اگر این حق بیمهها در موعد مقرر قانونی خودش و به صورت نقد پرداخت میشد و از این محل سرمایهگذاری روی املاک یا دلار یا طلا و یا سهام شرکتها و… انجام میشد، چقدر میتوانست به حفظ و ارتقاء ارزش ذخایر بیمهای سازمان تامین اجتماعی کمک کند.
حال اگر بخواهیم در چند گزاره و بطور مختصر نوع رفتاری که طی نیم قرن اخیر با سازمان تامین اجتماعی و در واقع با مشمولین قانون تامین اجتماعی یعنی بیمه شدگان و مستمری بگیران صورت گرفته است را تشریح کنیم عبارتست از اینکه:
پرده اول: دولتها از پرداخت حق بیمههای سهم خود (کمک به بیمه شده) که بایستی هرساله و یا در سال بعد در بودجه لحاظ و آنرا نقدا به سازمان تامین اجتماعی تادیه کنند، استنکاف نموده و بخشی از کسری بودجه واقعی خود را بدینطریق پنهان و آن را از جیب مشمولین تامین اجتماعی قرض میکردند.
پرده دوم: طی چند دهه اخیر به موجب قوانین، مقررات و تصمیمات متخذه در دولت و مجلس تمام یا بخشی از حق بیمههای سهم کارفرما و بیمه شده برعهده دولت گذاشته شده و از سوی دولت تضمین و تعهد گردیده است و دولت هزینههای طرحهای رفاهی و حمایتی خود از اقشار خاص را به جای پیشبینی در ردیفهای بودجه (که منجر به کسری بودجه میگردید) از جیب سایر مشمولین تامین اجتماعی میپردازد.
پرده سوم: سازمان تامین اجتماعی خدمات خود را مستمراً و به قیمت روز و به صورت نقد به افراد تحت پوشش خود ارائه مینماید ولی حق بیمهها و منابع مورد نیاز بصورت نسیه در دفاتر ثبت میشود و این سازمان حق استنکاف از ارائه خدمات به خاطر عدم وصول حق بیمه سهم دولت را ندارد (این روند تا آخر دهه ۸۰ بلحاظ مازاد نقدینگی به چشم نمیآمد ولی پس از اجرای طرح تحول سلامت، مشکل تامین نقدینگی آغاز شد)
پرده چهارم: دولت برای بازپرداخت بدهیهای بیمهای مزمن و سنواتی خود به سازمان تامین اجتماعی، به جای پیش بینی اعتبار در بودجه از مکانیسم تهاتر اموال و دارائیها استفاده میکند و در این نوع واگذاریها غالباً مخلوطی از سهام خوب و سود ده را با سهام بد و کم بازده یا زیان ده و یا حتی طرحهای نیمه تمام اقتصادی را به سازمان میدهد و یا در قیمتگذاری سهام واگذاری اجحاف میکند.
پرده پنجم: همین دولت و مجلس که از بازپرداخت نقدی بدهیها و یا واگذاری سهام شرکتهای بورسی به سازمان استنکاف و سازمان را به سوی تصدیگری و بنگاهداری سوق میدهد، سازمان را به خاطر تصدیگری و بنگاهداری سرزنش و نکوهش میکند؟!
پرده ششم: دولت با عدم پرداخت حق بیمههای جاری و بدهیهای بیمهای سنواتی به موقع و به صورت نقدی، سازمان را به سمت استقراض از بانک رفاه کارگران سوق میدهد و در عین حال همین دولت سازمان را به خاطر اخذ تسهیلات از بانک رفاه کارگران مورد سرزنش و نکوهش قرار میدهد.
پرده هفتم: دولت و مجلس با تغییرات مکرر در اساسنامه سازمان تامین اجتماعی، سه جانبه گرایی را کم رنگ و استقلال مالی و اداری و شخصیت مستقل حقوقی سازمان را خدشه دار مینمایند و همان دولتها و مجالس هم سازمان را دولتی قلمداد و حکم به خصوصیسازی شستا و بانک رفاه کارگران میدهند. با این مستمسک که چون دولتی است یا توسط دولت اداره میشود پس مشمول واگذاریهای ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی است.
پرده هشتم: دولت و مجلس از پیش بینی پرداخت حق بیمههای جاری سهم دولت در بودجه (برای جلوگیری از ایجاد کسری بودجه و استقراض از بانک مرکزی و تغییر پایه پولی و…) استنکاف و سازمان را مجبور به استقراض از بانک رفاه کارگران میکنند و سپس همان دولت و مجلس، سازمان را به خاطر اخذ تسهیلات از بانک رفاه کارگران مواخذه و توبیخ میکنند (به بهانه اینکه موجب اضافه برداشت از بانک مرکزی و تغییر پایه پولی و… است) و با همین مستمسک میگویند بانک رفاه کارگران بایستی خصوصی شود تا سازمان نتواند از آن تسهیلات بگیرد.
پرده نهم: و این قصه به صورت مارپیچی ادامه دارد و روز به روز دامنه و عمق بیشتری پیدا میکند و چندین حلقه تو در تو از تکالیف مالایطاق و هزارتویی از تصمیمات پارادوکسیکال بر سازمان تامین اجتماعی چنبره زده است. این در حالی است که دولت و مجلس درخصوص سایر سازمانها و صندوقهای بیمهگر اجتماعی که از دولت مطالبه قانونی ثبت شده ندارند، بسیار گشاده دست بوده و با فراخ بال و فراغ خاطر برای آنها تامین مالی مینمایند.
آخرین حلقه از این مارپیچ بحث واگذاری و خصوصیسازی بانک رفاه کارگران است، بانکی که با سرمایه بیمهشدگان و مستمری بگیران ایجاد گردیده و به نوعی یک نهاد تکلیفی و ماموریتی در زمینه خزانه داری دریافتها و پرداختهای بیمهای و درمانی سازمان تامین اجتماعی در نظام بانکی است و لازمه حکمرانی پولی و مالی سازمان تامین اجتماعی بوده و یک بانک تخصصی، توسعهای و سرمایهگذاری خاص مشمولین تامین اجتماعی است.
به بیان دیگر همانطور که دولت در گذشته از بانک ملی ایران و بعدها بانکهای دولتی و در حال حاضر از بانک مرکزی برای حساب خزانه داریکل استفاده و دریافتها و پرداختهای دولتی را در حساب خزانه متمرکز میسازد، سازمان تامین اجتماعی هم نیازمند یک بانک ماموریتی و تکلیفی برای تمرکز و تجمع دریافت هاو پرداختهای بیمهای و درمانی است.
پر واضح است که سازمان نمیتواند از سازو کارهای دولتی (ذیحسابی، خزانهداری کل و حساب متمرکز نزد بانک مرکزی) استفاده کند چراکه وجوه، اموال و داراییهای سازمان تامین اجتماعی غیر دولتی، مشاع، بینالنسلی و حقالناس و به تعبیر مندرج در ختام بند ۳ سیاستهای کلی تامین اجتماعی (۲۱/۰۱/۱۴۰۱) «امول متعلق حق مردم» است فلذا سازمان باید دارای یک سازوکار ذیحسابی خاص خود باشد و تمشیت امور مالی و بانکی معطوف به تمرکز وجوه و خزانهداری کل را به واسطه بانک رفاه کارگران انجام داده و بدهد و به همین سبب بانک رفاه کارگران بایستی صد درصد متعلق به سازمان تامین اجتماعی و تحت مدیریت آن باشد ولیکن ملزم به رعایت سایر قوانین و مقررات بانکی خواهد بود.
نتیجه آنکه به موجب قانون، بانک رفاه کارگران یک نهاد حکمرانی، ماموریتی و تکلیفی برای سازمان تامین اجتماعی است و بانک مزبور علاوه بر اینکه به ایفای نقش مشابه خزانه و تمرکز امور بانکی توسط بانک مرکزی (که برای دولت انجام میدهد)، در قبال دریافتها و پرداختهای بیمهای و درمانی سازمان میپردازد، بخشی از سبد سرمایهگذاری سازمان تامین اجتماعی نیز هست و یک سازوکار موثر برای حفظ و ارتقاء ارزش ذخایر و اندوختههای بیمهای بوده و ضمن انجام عملیات بانکی در مجاورت مراکز درمانی و بیمهای سازمان، زمینه رفع نیازهای اساسی و ضروری بیمهشدگان و مستمری بگیران را در قالب اعطای تسهیلات و اعطای اعتبار خرید و… فراهم میسازد.
